CONSTITUTION SÉNÉGALAISE : 7 CHOSES QUE LE PRÉSIDENT NE POURRA PLUS FAIRE

Sur le plan procédural, deux voies sont possibles pour adopter le texte : un référendum, ou un vote à l’Assemblée nationale à la majorité qualifiée des trois cinquièmes (soit 99 députés sur 165). Avec ses 130 députés, la majorité parlementaire de Pastef dispose largement des voix nécessaires pour adopter la révision sans passer par les urnes — ce qui fait déjà débat dans la classe politique.

Depuis la crise de 1962 entre Senghor et Mamadou Dia, le Sénégal vit sous un régime où le Président de la République concentre presque tous les pouvoirs. Il est à la fois chef de l’État, chef du gouvernement (en pratique), chef de son parti, et il nomme l’essentiel des membres du Conseil constitutionnel. Soixante ans plus tard, l’avant-projet de révision constitutionnelle déposé par le gouvernement entend tourner cette page.

Le texte ne supprime pas la fonction présidentielle. Il l’encadre. Voici les principales choses que le Président ne pourra plus faire si la révision est adoptée.

1. LE PRÉSIDENT NE POURRA PLUS DIRIGER SON PARTI POLITIQUE

C’est sans doute la rupture la plus visible. L’article 38 nouveau est clair : « Le Président de la République ne peut exercer la fonction de chef de parti politique ou de coalition de partis politiques. Il ne peut y occuper qu’une fonction honorifique. »

Ce qui se faisait avant. Tous les présidents sénégalais, sans exception, ont dirigé leur parti pendant qu’ils étaient au pouvoir :

• Senghor était le patron de l’UPS, devenue Parti socialiste
• Abdou Diouf a continué à présider le PS jusqu’en 2000
• Abdoulaye Wade était le chef incontesté du PDS pendant ses douze années au pouvoir
• Macky Sall présidait l’APR, qu’il avait lui-même fondée en 2008

Pourquoi c’est un problème. Quand un Président dirige son parti, la frontière entre les moyens de l’État et les moyens du parti devient floue. Les véhicules de l’administration, les bâtiments publics, le temps de travail des fonctionnaires, tout peut être mobilisé au service du parti présidentiel. C’est ce qu’on appelle la confusion entre l’État et le parti.

Ce qui change. Le Président devra démissionner de la direction de son parti. Il pourra rester membre, ou occuper une fonction « honorifique », mais il ne pourra plus tenir les rênes. Et surtout, il ne pourra plus participer aux campagnes électorales, sauf s’il est lui-même candidat à sa réélection.

2. LE PRÉSIDENT NE POURRA PLUS PRENDRE DE GRANDES DÉCISIONS JUSTE AVANT DE PARTIR

C’est l’innovation la plus directement liée à l’expérience récente. L’article 36 nouveau interdit au Président, entre l’élection de son successeur et la passation de pouvoir, de prendre des décisions « qui engagent substantiellement l’État ». Plus de signature d’accords, plus d’attribution de marchés, plus de concessions, plus d’emprunts. Il « ne peut qu’expédier les affaires courantes ».

Ce qui se faisait avant. Les dernières semaines du mandat de Macky Sall ont laissé un souvenir cuisant à beaucoup de Sénégalais. Avant de quitter le pouvoir le 2 avril 2024, l’ancien chef de l’État et son équipe ont multiplié les décisions controversées :

• L’attribution en catimini de la concession du chantier naval de Dakar (DakarNave) à un consortium turc pour 25 ans, en mars 2024. L’Autorité de régulation de la commande publique (ARCOP) a finalement cassé cette attribution en avril 2024, estimant qu’il y avait eu violation flagrante des règles de passation de marché public.
• Un décret du 28 mars 2024 élargissant la liste des bénéficiaires de passeports diplomatiques à tous les anciens ministres et leurs conjoints, aux ambassadeurs émérites et retraités.
• Le changement du président de la Cour suprême quelques jours seulement avant le départ, mesure aussitôt annulée par le nouveau Président.
• La loi d’amnistie votée en mars 2024, qui a fait l’objet de critiques d’organisations comme Amnesty International.
• Et plus largement, ce que l’avocat Ciré Clédor Ly a qualifié d’« actes de dernières minutes ou post-électoraux savamment pensés » et susceptibles, selon lui, de relever de la « haute trahison ».

Pourquoi c’est un problème. Un président battu ou en fin de mandat n’a plus la légitimité du suffrage. Quand il signe des contrats de 25 ans, il engage le pays bien au-delà de son propre mandat, et il lie les mains du successeur que les électeurs viennent de choisir.

Ce qui change. Le Président sortant devra se contenter de gérer les affaires courantes. Toute décision majeure — emprunt, concession, marché public important — sera bloquée jusqu’à l’installation du nouveau président.

3. LE PRÉSIDENT NE POURRA PLUS TRIPATOUILLER LA DURÉE NI LE NOMBRE DE MANDATS

L’avant-projet maintient l’article 103 (limitation à deux mandats de cinq ans), mais il ajoute dans le préambule un principe nouveau : « l’intangibilité des prescriptions relatives à la limitation de la durée et du nombre de mandats présidentiels ». Et il précise que l’alinéa qui interdit de réviser cette limitation ne peut lui-même pas être révisé.

C’est ce qu’on appelle un verrou à double tour.

Ce qui se faisait avant. L’histoire récente du Sénégal est marquée par les manipulations constitutionnelles autour du mandat présidentiel :

• En 2001, un an après son élection, Wade fait passer le mandat de 7 à 5 ans.
• En 2008, il rétablit le septennat.
• Wade est élu en 2000 sous une Constitution datant de 1963 qui ne limitait pas les mandats. La Constitution de 2001 limite à deux mandats, mais Wade utilisera plus tard l’argument que son premier mandat ne compte pas, car il avait été élu sous l’ancienne loi.
• En janvier 2012, le Conseil constitutionnel — dont les membres avaient été nommés par Wade — valide sa candidature à un troisième mandat, malgré la limite des deux mandats prévue par la Constitution de 2001.
• Pour le constitutionnaliste Pape Demba Sy, Wade « ne pouvait pas se présenter pour un troisième mandat sauf à violer la Constitution ». Selon lui, « l’esprit de la Constitution de 2001 était d’éviter des présidents qui font vingt ans au pouvoir comme Senghor (1960-1980) et Diouf (1981-2000) ».
• En février 2024, Macky Sall a tenté de reporter l’élection présidentielle, décision invalidée par le Conseil constitutionnel.

Pourquoi c’est un problème. Chaque fois qu’un président s’approche de la fin de son deuxième mandat, le débat ressurgit : peut-il se représenter ? La règle est-elle encore valable ? Ces manipulations ont coûté des vies au Sénégal — notamment lors des manifestations de juin 2011 et de 2021-2024.

Ce qui change. La limite de deux mandats devient quasi sacrée. Pour la modifier, il faudrait d’abord modifier l’article qui interdit de la modifier — ce que l’avant-projet rend lui aussi impossible. C’est la réponse directe au traumatisme du « troisième mandat ».

4. LE PRÉSIDENT NE POURRA PLUS DÉCIDER SEUL DE LA POLITIQUE DE LA NATION

L’article 42 actuel dit : le Président « détermine la politique de la Nation ». Tout seul.

L’article 42 nouveau dit : il la détermine « en concertation avec le Premier ministre ». Et il pourra même « déléguer la présidence du Conseil des ministres au Premier ministre ».

Ce qui se faisait avant. Depuis la crise de 1962 entre Senghor et son Président du Conseil Mamadou Dia, le Sénégal a basculé dans un régime ultra-présidentiel. Le Premier ministre était souvent un simple exécutant, parfois supprimé carrément (Wade l’a supprimé en 2019). Les grandes décisions venaient toujours du Palais.

Ce qui change. Le Premier ministre redevient un vrai chef de gouvernement, avec un poids constitutionnel réel. C’est cohérent avec la configuration actuelle Diomaye Faye / Ousmane Sonko, mais le principe vaudra pour tous les futurs tandems.

5. LE PRÉSIDENT NE POURRA PLUS AVOIR DES MINISTRES QUI SONT AUSSI MAIRES

L’article 54 nouveau est sans appel : être ministre devient incompatible avec un mandat de chef d’exécutif local.

Ce qui se faisait avant. Le cumul entre un poste ministériel et une mairie a toujours été la règle au Sénégal. Des ministres importants étaient simultanément maires de grandes villes ou présidents de conseils départementaux. Ils dirigeaient leur ministère à Dakar tout en gardant la main sur leur fief local — avec tous les conflits d’intérêts que cela suppose dans l’attribution des marchés publics ou la distribution des projets.

Ce qui change. Le ministre devra choisir. Soit il garde son ministère, soit il garde sa mairie. Pour les ministres déjà élus, leurs fonctions municipales ou départementales seront suspendues pendant la durée de leurs fonctions ministérielles.

6. LE PRÉSIDENT NE POURRA PLUS CONTRÔLER À LUI SEUL LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE

Le Conseil constitutionnel devient une Cour constitutionnelle, avec un nombre de juges qui passe de 7 à 9. Surtout, le Président de l’Assemblée nationale propose désormais une liste de 5 personnalités sur laquelle le Président choisit 3 juges (contre 2 sur 4 actuellement).

Ce qui se faisait avant. Le déséquilibre était total. Sur les 7 membres du Conseil constitutionnel actuel, le Président en nommait directement 5 et choisissait les 2 autres sur une liste proposée par le Président de l’Assemblée nationale — qui était lui-même issu de la majorité présidentielle. En clair, le Président contrôlait l’institution censée le contrôler.

Les conséquences se sont vues : en janvier 2012, le Conseil constitutionnel a validé la candidature contestée d’Abdoulaye Wade à un troisième mandat, rejetant les recours de l’opposition qui jugeait cette candidature inconstitutionnelle. Ce même Conseil avait également invalidé la candidature du chanteur Youssou N’Dour, ce qui avait provoqué de violents affrontements et au moins six morts.

Ce qui change. Le Président continue de nommer la majorité des juges, mais l’Assemblée nationale gagne en influence. La nouvelle Cour aura aussi des compétences élargies : régulation du fonctionnement des institutions, contentieux des actes administratifs liés aux élections.

Une nuance honnête, cependant. Sur 9 juges, 6 restent nommés directement par le Président. Le contrôle exécutif reste majoritaire. C’est mieux qu’avant, mais on est loin d’une indépendance totale comme dans certaines démocraties où les juges constitutionnels sont nommés à parité par les trois pouvoirs.

7. LE PRÉSIDENT NE POURRA PLUS SIGNER DES CONTRATS SECRETS SUR LES RESSOURCES NATURELLES

L’article 25-1 nouveau ajoute une phrase cruciale : « Le Gouvernement informe l’Assemblée nationale de la signature de toute convention d’investissement concernant les ressources naturelles. »

Ce qui se faisait avant. Les grands contrats sur le pétrole, le gaz, l’or ou le phosphate étaient négociés et signés dans la plus grande discrétion. Les députés découvraient les conditions parfois des années plus tard, par fuites dans la presse. Les organisations de la société civile et les médias spécialisés (notamment sur le projet GTA dans le secteur gazier) ont longtemps réclamé plus de transparence.

Ce qui change. L’Assemblée nationale devra être informée. Cela ne donne pas un droit de veto aux députés, mais cela rend les contrats publics et donc débattables. C’est un progrès important pour la souveraineté du peuple sur ses ressources, principe désormais inscrit dans le préambule.

MAIS ATTENTION : TOUT N’EST PAS PARFAIT

Un papier honnête doit aussi pointer les zones d’ombre du texte. Plusieurs points posent question :

• Le statut du Chef de l’opposition disparaît. L’article 58 actuel prévoit un statut juridique pour l’opposition et son chef. L’avant-projet supprime cette mention. Au moment où la majorité actuelle dispose d’une écrasante majorité à l’Assemblée, c’est un signal qui interroge.
• Le seuil de parrainage sort de la Constitution. Aujourd’hui, le pourcentage requis pour être candidat (entre 0,8 % et 1 % du fichier électoral) est inscrit dans la Constitution. Demain, il sera dans le Code électoral, modifiable à la majorité simple. Cela peut faciliter la démocratie, ou au contraire permettre à toute majorité future de durcir les conditions d’accès à la présidentielle.
• La majorité du Conseil supérieur de la Magistrature (rebaptisé Conseil supérieur de la Justice) reste à définir par loi organique. Le Président reste-t-il à sa tête ? Le texte ne le dit pas.

UNE RUPTURE HISTORIQUE ?

Si elle est adoptée, cette révision serait la plus profonde depuis l’instauration du multipartisme intégral en 1981. Elle s’attaque aux racines mêmes du « présidentialisme prégnant » que dénonçaient déjà les Assises nationales de 2009 et la Commission nationale de Réforme des Institutions de 2013.

Mais une Constitution n’est jamais qu’un texte. La vraie question, celle que tout Sénégalais doit se poser, c’est celle-ci : les hommes qui écrivent ces règles aujourd’hui les respecteront-ils demain, quand le pouvoir s’installera dans leurs habitudes ?

L’histoire récente du Sénégal a montré que les meilleures Constitutions peuvent être contournées. Wade en a fait la démonstration avec la sienne. Macky Sall a tenté la même chose. Le tandem Diomaye-Sonko vient à son tour avec un texte ambitieux.

La réponse appartient désormais aux pratiques à venir — et à la vigilance des citoyens.